赵清林:行政裁决的可诉性驳论

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摘要:  行政裁决具有经济、高效、专业等特点,是现代社会必不可少的这些 独特的纠纷外理机制。行政裁决可诉不仅使行政机关不愿裁决、不敢裁决,将根本妨碍行政裁决制度的有效实施,很久与行政裁决的司法行为性质不符,也无有利于纠纷的实质外理,有悖于行政裁决制度设立的目的和初衷。为维持行政裁决制度并使其发挥预期作用,最高人民法院应及时修改有关司法解释,明确行政裁决的不可诉性。

   关键词:  行政裁决;可性诉;司法行为

   一、问提的提出:行政裁决诉讼问提的由来

   众所周知,我国自20世纪1000年代以来出台的几瓶法律、法规、规章甚至行政规范性文件中陆续规定了行政裁决,授予了行政机关或行政性组织以广泛的裁决平等主体之间民事纠纷的权力。[1]作为甚儿 新型的社会纠纷的外理机制,行政裁决不仅有有利于减轻法院的负担,很久还具有经济、高效和专业等司法诉讼所不具有的优点,很久总爱 备受理论界的称许。[2]然而,从行政裁决产生之日起,关于其性质究竟为甚的问提,在理论上、实践上总爱 都居于重大争议。[3]此种性质之争也直接影响到了行政裁决的诉讼救济问提,即行政裁决作出后,每各人不服应循何种诉讼途径请求救济。

   综观现行立法太难发现,我我觉得其往往都规定, 每各人对裁决不服还还可以 向人民法院提起诉讼,但应提起何种诉讼,是提起民事诉讼还是行政诉讼,却固然明确。这些,《环境保护法》第41条规定(环境污染损害)赔偿责任和赔偿金额的纠纷,还还可以 根据每各人的请求,由环境保护行政主管部门不可能 一点依照法律规定行使环境监督管理权的部门外理;每各人对外理决定不服的,还还可以 向人民法院起诉。每各人也还还可以 直接向人民法院起诉。”不可能 我国现行《行政诉讼法》自1990年10月1日起才很久刚开始英文正式实施,而几瓶有关行政裁决的立法制定于20世纪1000年代,很久,早期司法实践将上述这些规定中的诉讼一概理解为民事诉讼。[4]这些,1986年11月7日《最高人民法院关于双方不服政府对山林纠纷的外理决定,向人民法院起诉,应将谁列为被告的批复》和1987年7月31日《最高人民法院关于人民法院审理案件何如适用〈土地管理法〉第13条、〈森林法〉第14条规定的批复》。

   然而,在1990年《行政诉讼法》正式施行后,理论上很久刚开始英文倾向于将行政裁决视为具体行政行为。于是,1991年出台的《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问提的意见(试行)》(简称《若干意见》)明确规定,对于权属争议、补偿争议和赔偿争议等三类行政裁决,每各人不服提起诉讼的,法院应当作为行政案件受理。考虑到此三类行政裁决实际上不可能 囊括了绝大多数的行政裁决,之还还可以 否说,《若干意见》出台后,行政裁决的诉讼救济途径居于了1个大转向,即从民事诉讼转向于行政诉讼。[5]当然,随着10000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问提的解释》(简称《若干解释》)的出台,《若干意见》已然废止。不过,不可能 《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定采取了概括肯定(行政行为原则上均可诉)加列举否定(法律和司法解释明确规定的才不可诉)的立法模式,[6]行政裁决向来被视为具体行政行为,且法律和司法解释均未明确将其排除在受案范围之外,很久,在《若干解释》之下,行政裁决的行政可诉性仍然不成问提。[7]

   将行政裁决定性为具体行政行为当然有有利于明确其法律效力,从而改变行政裁决可有可无的尴尬处境,但同时也使作出裁决的行政机关面临着总爱 性地被诉负担和风险。有调查表明,行政机关对将行政裁决纳入行政诉讼受案范围意见很大,认为于法于理都不 通。[8]这或许能解释为甚实践中行政机关裁决的热情和积极性总爱 都不 高,对于每各人的裁决请求,不可能 要求其直接向法院起诉,不可能 仅止于协调、调解。另有研究指出,20世纪90年代中后期以来,我国一点法律、法规、规章在修改的过程中固然纷纷撤消 了行政裁决的规定,不可能 代之以协调、调解,与行政裁决被纳入行政诉讼的受案范围有着莫大的关系。[9]似此,行政裁决可诉性问提不仅影响到了行政裁决制度的有效实施,很久事关行政裁决制度的存废,理论上有再行研究的必要。

   二、可诉性根本上妨碍了行政裁决制度的有效实施

   行政裁决作为现代社会必不可少的这些 独特的纠纷外理机制,要想真正发挥作用并收到预期效果,有1个基本前提,即行政机关我我应该 我应该 裁决、敢于裁决。不可能 被授予裁决权的行政机关根本不愿裁决或不敢裁决,没有 ,行政裁决制度就算有再多的优越性,恐怕也没有 听候在理论层面供人瞻仰,在实践中则难有一展身手的不可能 。

   (一)可诉使行政机关倾向于不裁决

   首先,从一般心理上来看,行政机关不我我应该 裁决民事纠纷应该是还还可以 想见的。因为有三:其一, 裁决民事纠纷向来被认为是法院的职责而非行政机关的任务;其二,对于民事纠纷的外理来说,行政裁决既非唯一也非最终的机制,一般情况下就是 不可能 是还要的;其三,“多一事不如少一事”是任何有正常理智的人和组织的行为逻辑。很久,不可能 还有得选着,即相关法律、法规并未将裁决规定为行政机关还要履行的一项职责,行政机关在裁决算不算的问提上享有裁量权,没有 ,我我觉得被法律、法规授予了原先一项特殊的权力,但在特定的具体场合,行政机关选着不裁决应是1个高概率事件,而选着裁决应是1个低概率事件。

   当然,低概率固然因为绝无居于的不可能 ,在特殊情况下,行政机关还是有不可能 我我应该 去裁决的。但不可能 行政机关作出裁决后,每各人对裁决不服还还还可以 向法院就裁决提起行政诉讼,行政机关还不可能 不可能 其裁决而成为行政诉讼的被告,甚至不可能 还要承担这些 赔偿责任,没有 结果就只不可能 有1个,即不裁决。不可能 原先行政机关还就是 不我我应该 裁决,现在则不仅仅是不我我应该 ,很久就是 敢裁决。

   (二)将裁决规定为行政机关还要履行的职责意义有限

   或许另一各人会说,为哪些地方不索性将裁决规定为行政机关还要履行的一项法定职责呢?不可能 裁决不仅是行政机关的一项权力,也是其还要履行的法定职责,没有 就算其再不情愿,就算其担心裁决一定会被诉,从而不可能 给每各人带来一点麻烦和负担,不也得硬着头皮去裁决吗?首先得承认,法律、法规在授权行政机关裁决时应尽不可能 明确,不可能 有必要将裁决规定为行政机关的一项还要履行的职责时,就应作出清楚无误的表述。但话又说回来,行政裁量显然固然仅仅是立法技术落后的1个副产品,更多的很久行政裁量权是立法者有意授予的。在现代社会,行政裁量权就是 仅仅是这些 不得已的情况下的选着,其还具有实现个案正义等积极价值。[10]就此而言,法律、法规在规定行政裁决时算不算应一律将其选着为行政机关还要履行的一项职责这些 要打1个大问号!

   其次,授权行政裁决的法律、法规这些 何如规定固然重要,但我我觉得更为重要的是,要有相应的机制来保障你这些 规定的落实。不可能 一方面相关法律、法规将裁决规定为行政机关还要履行的一项法定职责,但每各人面又不足配套的考核、监督的机制来保障其执行,你这些 立法上的硬性规定对于行政裁决制度的实施来说意义也是相当有限的。遗憾的是,我国当前行政裁决的考核、监督情况正是没有 。很久,有学者指出的,“行政裁决普遍没有 被纳入行政机关绩效评价标准体系,也是造成行政机关行政裁决的积极性降低的1个因素”。[11]

   最后,就算你这些 配套的考核、监督机制居于,其效果也是可预期的,行政裁决制度恐怕也太难得到有效的实施和发挥预期的作用。公共选着理论认为,政治生活和经济生活中的人是同俩每各人,没有 理由认为同俩每各人在1个不同的生活领域会根据这些 完整性不同的行为动机进行活动,即在经济生活上追求自身利益的最大化,而在政治生活上则是利他主义的,自觉追求公共利益的最大化。在政治生活中,每各人以及由每各人组成的各种组织也是基于自身利益最大化的逻辑采取行动的。[12]具体到行政裁决,不可能 行政机关选着裁决和不裁决都不 可能 带来不利的后果,它势必会综合考虑这些 不利后果的大小以及居于的概率,很久再作出选着。问提是,此种情况下,行政机关不仅仍然不可能 选着不裁决,很久作出你这些 选着的不可能 性应该说是更大的。不可能 行政裁决往往太难让民事纠纷的双方每各人都满意,很久,不可能 行政机关选着做出裁决,而每各人又没有 对其置之不理,则恐怕一定会有一方每各人我我应该 通过复议或行政诉讼去推翻它。就此而言,行政机关不可能 选着裁决,则其被追责的不可能 性是非常大的。反之,不可能 行政机关选着不裁决,每各人都不 充分理由直接向法院提起民事诉讼,而不不去纠缠行政机关算不算不作为违法,上级机关在对行政裁决工作进行例行考核时也难以发现问提,就算发现行政机关居于一贯不作为的问提,不可能 并未造成直接的现实后果,就是 会予以重视。

   综上,对于民事纠纷,尽管立法上授权行政机关裁决,但行政机关一般来说是倾向于不裁决,而立法上将裁决一概规定为行政机关还要履行的一项法定职责不仅不可欲,很久意义就是 大。

   三、可诉性与行政裁决的司法性质不符

   所谓行政裁决的性质,即从根本上说,行政裁决到底是这些 哪些地方样性质的行为。它是法律上对行政裁决所作的这些 根本性的界定,事关行政裁决机构的设置和人员的安排、裁决多多线程 的设计、裁决的效力以及裁决后诉讼救济途径的选着等行政裁决制度架构的方方面面。在正常情况下,法律应该先对行政裁决的性质加以明确,很久再据此设计行政裁决各方面的具体制度。但遗憾的是,我国行政裁决方面的立法从未对行政裁决的性质作出过明确规定,无论是关于所有的行政裁决,还是仅仅就这些 具体的行政裁决而言,都不 没有 。理论上则根据行政裁决的诉讼救济途径进行逆推,即1991年《若干意见》出台很久,不可能 司法实践将对行政裁决不服提起的诉讼选着为民事诉讼,于是将行政裁决定性为“民事行为”;[13]《若干意见》出台很久,不可能 司法实践将对行政裁决不服提起的诉讼选着为行政诉讼,于是将行政裁决定性为行政行为。笔者以为,作为甚儿 法解释学的理论,上述逆推法无可厚非,但行政裁决的性质从根本上来说是1个法政策的问提,很久,法解释学上的逆推结果不足为据。

   从法政策学的深层来看,行政裁决应被定性为甚儿 司法行为。所谓司法行为还还可以 从形式和实质1个方面来进行观察。司法行为的形式方面主就是 体现在司法机构和人员的独立性,以及司法多多线程 的严格规范性上。司法行为的实质方面则体现为它是第三方通过适用法律来裁断和外理1个具体纠纷的活动。[14]很显然,司法的形式方面是由我我觉得质方面所决定的,也服务于我我觉得质方面。正不可能 司法在实质上是这些 依法居中裁断具体纠纷的活动,很久,为了保障公正,还要司法机构和人员具有独立性,还要有一套严格规范的多多线程 。鉴于此,以下将主要从实质方面考察司法行为的底部形态,并在此基础上论证行政裁决的司法性。

   作为甚儿 依法裁断具体纠纷的活动,司法行为具有以下1个方面的底部形态:其一,司法主体超然中立于纠纷每各人之间的实体法律关系之外,并未介入进去而成为实体法律关系的一方每各人;其二,司法裁判的作出实际上是司法主体代表法律在发言,是司法主体对具体案件的每各人表态法律的意旨,而非每各人的意志;其三,正不可能 司法主体固然实体法律关系的每各人,没有 每各人独立的利益和意志,很久就是 不可能 是有关的实体法律规范约束的对象;其四,就具体案件而言,从实体上说,司法裁判毋宁是法这些 ,不可能 说是法的象征,很久,从法律专业的深层来看,其不可能 不准确,甚至不正确,没有 充分体现法律与该具体案件的这些 适当的关联,但太难说是违法的,太难说司法主体是还要对此承担法律责任的。

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